Estado de alarma: consideraciones y cuestiones generales

18 de marzo de 2020

Habrá a quienes aquello del estado de alarma les suene como una especie de cantinela que memorizan los estudiantes de Derecho. Pero no es así.

En primer lugar, vaya por delante que este artículo, escrito desde el más severo confinamiento, tratará de tener un contenido estrictamente jurídico, informativo, evitando en la medida de lo posible entrar a valorar cuestiones de carácter político y por supuesto de carácter clínico, sanitario o epidemiológico, por ser estos ámbitos que en modo alguno nos competen. Al menos por hoy.

Dicho esto, al lector que haya estudiado Derecho, aquello de los estados de ‘alarma, excepción y sitio’ le sonará como una especie de cantinela que memorizaba en Derecho Constitucional, y en general se vislumbrarán estos regímenes como algo muy lejano, una especie de antigualla propia de la transición y residuo de tiempos pretéritos, convulsos e inestables.

Pero no, no es así.

Primero, porque la cuestión no puede ser de mayor actualidad. Como todo el mundo ya conoce, el sábado 14 de marzo de 2020 se publicó en el BOE el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Segundo, porque, como veremos, la fórmula jurídica de la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no es un residuo histórico ni una figura pensada exclusivamente para guerras o escenarios apocalípticos. Conviene recordar que en el año 2.010, el Gobierno entonces presidido por José Luis Rodríguez Zapatero declaró el estado de alarma en todo el territorio nacional debido a la huelga de controladores aéreos y al cierre del espacio aéreo. Quedó levantado, tras una prórroga, el 16 de enero de 2.011.

Pero profundicemos en la regulación jurídica de estos regímenes excepcionales.

EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978.

Aparecen regulados en el artículo 116 de nuestra Carta Magna. En resumidas cuentas, lo que este artículo viene a decir es que:

1.- Que será necesaria una Ley Orgánica que regule y desarrolle estos estados. Esta ley (que luego veremos) es la Ley Orgánica 4/1981, “de los estados de alarma, excepción y sitio”.

2.- Que el estado de alarma se declara por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, que su duración será de un máximo de quince días aunque podrá prorrogarse con autorización del Congreso de los Diputados, y que deberá determinar el ámbito territorial al que se extienden sus efectos.

3.- Que el estado de excepción requerirá para su declaración la autorización previa del Congreso de los Diputados y tendrá una duración máxima de treinta días prorrogables por otro plazo igual con los mismos requisitos.

4.- Que el estado de sitio requiere para su declaración mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, y será el propio Congreso el que determine su duración, efectos y ámbito territorial.

Hasta aquí, todo muy genérico. No podría ser de otro modo, nuestra Constitución es un texto de carácter programático.

REGULACIÓN CONTENIDA EN LA LEY ORGÁNICA 4/1981.

La norma en cuestión, a la que antes hemos aludido, tampoco contiene una regulación detallada y prolija que vaya a dar respuesta a todas las preguntas que en estos días se agolpan en la mente de los ciudadanos. Y es que el estado de alarma se regula en apenas nueve artículos de la ley (del 4 a 12) que en esencia nos dicen lo siguiente:

A.- ¿Cuándo procede su declaración? En cuatro supuestos:

–Catástrofes, calamidades o desgracias.

–Crisis sanitarias

–Paralización de servicios públicos esenciales

–Desabastecimiento de productos de primera necesidad.

B.- Por la declaración del estado de alarma, todas las Autoridades Civiles (administraciones, funcionarios y Cuerpos de Policía de Ayuntamientos y CCAA) quedan bajo las órdenes directas de la Autoridad competente. En este caso, y aunque luego analizaremos el Real Decreto, adelantamos que al afectar el estado de alarma a todo el territorio nacional, la Autoridad competente es el Gobierno, y son autoridades competentes delegadas la Ministra de Defensa, el Ministro del Interior, el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Ministro de Sanidad.

Dicho con otras palabras, durante la vigencia del estado de alarma, serán el Presidente del Gobierno y los Ministros indicados quienes impartan las órdenes que deban regir la actuación de las administraciones autonómicas y locales.

C.- El artículo 10 de la Ley Orgánica prevé sanciones “con arreglo a las leyes” en caso de incumplimiento o resistencia, si bien se establece con carácter genérico, no tipifica estas sanciones. Contempla la posibilidad de que estos actos sean cometidos por funcionarios y Autoridades, y se prevén suspensiones en el ejercicio de sus cargos, expedientes disciplinarios y remoción de las facultades que competan a las Autoridades infractoras.

D.- ¿Qué medidas, con arreglo a la Ley Orgánica, pueda acordar el decreto que declare el estado de alarma? Pues varias, siempre limitadas al ámbito temporal de duración del mismo, obviamente:

Limitar o condicionar la circulación o permanencia de personas o vehículos.
Requisar bienes e imponer prestaciones personales. Temporalmente, eso sí.
Intervenir y ocupar negocios, industrias y locales de todo tipo. Temporalmente, eso sí. Y salvo los domicilios privados.
Limitar o racionar el uso de artículos de primera necesidad.
Impartir órdenes que aseguren el abastecimiento de los mercados y centros de producción.

Como puede verse, la entidad y el calado que pueden alcanzar este tipo de medidas no es cosa baladí.

E.- Además, se prevén otro tipo de medidas adicionales a adoptar por la Autoridad competente (que ya hemos dicho que viene a ser el Gobierno), y que serán, textualmente “las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales”. Y también se contempla la intervención por parte del Gobierno de empresas o servicios y movilización del personal para asegurar su funcionamiento.

Sobre los estados de excepción y de sitio, no nos detendremos aquí para no hacer un análisis demasiado extenso y que además no resultaría del todo interesante… o tal vez sí, porque las medidas previstas para el estado de alarma se quedan en una mera anécdota en comparación con las que se contemplan para los estados de excepción y sitio, por lo que remitiremos al lector que tenga curiosidad a la regulación al respecto, y podrá encontrarse con cuestiones tales como la posibilidad de detener a cualquier persona “si se considera necesario para la conservación del orden”, inspecciones y registros domiciliarios, intervención de comunicaciones, suspensión de publicaciones y emisiones, prohibición de reuniones y manifestaciones, etc…

EL REAL DECRETO 463/2.020.

Dibujado este panorama normativo general, ¿qué sucede ahora? ¿qué dice el Real Decreto publicado este pasado fin de semana?

1.- En primer lugar, como ya hemos dicho, este Decreto declara el estado de alarma en todo el territorio nacional durante quince días naturales, contados desde su entrada en vigor, que ha tenido lugar el 14 de marzo de 2.020. Establece como autoridades competentes las arriba mencionadas, esto es, el Gobierno; y como autoridades competentes delegadas, la Ministra de Defensa, el Ministro del Interior, el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Ministro de Sanidad.

2.- Determina que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales quedarán bajo las órdenes directas del Ministro del Interior.

3.- ¿Qué está permitido y qué está prohibido?

Es una de las preguntas que más se hacen los ciudadanos, y las respuestas no pueden ser totalmente precisas y pormenorizadas, lamentablemente. Veamos:

3.1.- Se establece en el artículo 7 un conjunto de limitaciones de la libertad de circulación de las personas, que únicamente podrán circular por las vías de uso público (se entiende que a pie o en cualquier tipo de medio de transporte) para la realización de las siguientes actividades:

– Adquirir alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.

– Para asistir a centros sanitarios.

– Para ir a trabajar.

– Para regresar a su lugar de residencia habitual.

– Para asistir y cuidar a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

– Para asistir a entidades financieras y de seguros.

– Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

– Cualquier otra actividad análoga, que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada.

– Para repostar combustible.

Hasta aquí parece claro. No se puede salir a la calle si no es para comprar en el supermercado o en la farmacia, para ir al médico, para ir a trabajar, para volver al lugar en el que esté nuestra residencia, para asistir o cuidar a personas que lo requieran, para ir al banco, o por causa de fuerza mayor o actividades análogas, o para poner gasolina. Pero la “trampa” la encontramos en el trabajo, ya que si se analiza, podremos ver que esa sensación de que “está prohibido salir a la calle” queda muy flexibilizada.

3.2.- ¿Qué establecimientos o negocios tienen permitido abrir al público? Esta cuestión debe ser puesta en relación con la anterior. Porque recordemos que una de las causas por las que sí se permite salir a la calle es para ir a trabajar, pero no a cualquier tipo de trabajo. En este sentido, el artículo 10 viene a suspender “la apertura el público” de los locales y establecimientos minoristas con las siguientes excepciones: alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, peluquerías, prensa y papelería, combustible para la automoción, estancos, equipos tecnológicos y de telecomunicaciones, alimentos para animales de compañía, comercio por internet, telefónico o correspondencia, tintorerías y lavanderías.

Pero además, debemos entender que aquellos otros establecimientos, oficinas o despachos, que desarrollen una actividad distinta a las que se han enumerado, también pueden continuar funcionando como centros de trabajo pero no pueden quedar abiertos al público. Esta distinción es importante porque, en consecuencia, cualquier profesional liberal o trabajador por cuenta ajena podría desplazarse libremente a su centro de trabajo siempre que dicho centro no quede abierto al público.

Queda, no obstante, suspendida la apertura al público también de los museos, archivos, bibliotecas, monumentos, locales y establecimientos que desarrollen espectáculos públicos, y las actividades deportivas y de ocio que se recogen en un anexo, y que no vamos a transcribir pero que afectan a numerosas categorías (todo tipo de locales deportivos, discotecas, casinos, restaurantes, bares, cines, teatros, archivos, zoológicos, parques infantiles, parques de atracciones, etc.). Los bares y restaurantes de los hoteles podrán dar servicio a sus huéspedes.

Con respeto a las peluquerías, que mucho han dado que hablar, en diversos medios de comunicación se ha hecho referencia a una rectificación por parte del Gobierno, pero no nos consta la publicación de resolución, orden o instrucción al respecto.

En cualquier caso, la conclusión a la que se puede llegar es que la prohibición “de salir a la calle” queda muy matizada especialmente en lo que respecta al ámbito laboral y profesional.

4.- Además, queda suspendida la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza, incluida la universitaria, y cualesquiera actividades educativas o de formación impartidas en otros centros públicos y privados. Como comentario, no parece que exista limitación a las clases particulares a domicilio.

5.- No se suspende la asistencia a los lugares de culto ni a ceremonias civiles y religiosas, sino que éstas quedan condicionadas a la adopción de medidas organizativas para evitar aglomeraciones.

6.- Las autoridades competentes delegadas podrán acordar que se practiquen requisas temporales de bienes necesarios para el cumplimiento de los fines previstos en el real decreto. En este sentido, se han anunciado ya medidas en tal sentido, que serán concretadas próximamente (requisar materiales sanitarios necesarios tales como mascarillas, respiradores, etc.) , así como la imposición de prestaciones personales obligatorias (colaboración de profesionales sanitarios jubilados).

7.- Las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, y todos los funcionarios y profesionales sanitarios de la administración quedan bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad, y se les pueden imponer servicios extraordinarios, aunque las administraciones autonómicas y locales mantienen la gestión de los servicios sanitarios, siempre con reserva del ejercicio de cuantas facultades resulten necesarias al Ministro de Sanidad.

8.- En materia de transportes:

-En los transportes públicos por carretera, ferroviarios, aéreos y marítimos que no están sometidos a contrato público u obligaciones de servicio público, los operadores reducirán la oferta total al menos en un 50%.

-Los que sí están sometidos a contrato público (ferroviarios de media distancia, avant, viajeros por carretera, transporte aéreo y transporte marítimo sometidos a contrato de navegación) reducirán su oferta también, al menos en un 50%.

Las conclusión que se puede extraer es que a priori, y a la espera del desarrollo de este Real Decreto por otras normas (ya se han anunciado varias órdenes ministeriales), las calles no van a quedar desiertas, la gente no tiene prohibido salir, ya que pueden hacerlo para comprar, para trabajar, para pasear a sus mascotas, para cuidar a sus mayores, para poner gasolina y para varias actividades más.

Con lo que respecta a las posibles infracciones y sanciones en caso de incumplimiento, y a otras cuestiones que tienen una especial trascendencia en el ámbito jurídico, como son la suspensión de plazos administrativos y judiciales, la paralización de la práctica totalidad de la actividad judicial, vamos a publicar, a continuación, un artículo separado.

Carlos Andrade (carlosandrade@civilfour.com)

Etiquetas: coronavirus, covid19, estado de alarma